了解学习国库管理知识贯彻执行国库法律法规 年是新《中华人民国预算法》（简称《预算法》）正式颁布实施的第一年，也是《中华人民国国家金库条例》（简称《国库条例》）颁布周年，为了普及《预算法》、《国库条例》和国库相关知识，人民银行在开展为期个月的大型宣传活动的同时，整理了有关国库管理的知识，供社会了解学习。 一、我国现行的国库管理体制 目前，世界的国库体制主要分为两种，一种是国库制，国家设立专门的机构办理预算资金的收纳和支拨工作另一种是委托国库制，国家不单独设立国库机构，而是委托银行—通常是中央银行办理国库业务。中国国库的管理体制由国家以法律法规的方式，确定中国人民银行及其分支机构经理国库。我国经理国库体制的根本目的是要形成部门之间的制约和监督，确保国库资金安全。 现行国库管理体制下，按照《预算法》及《国库条例》，国家的各项预算收入，分别由各级财政、税务和海关负责管理，并监督缴入国库，由国库负责办理国家预算收入的收纳、划分和留解国家的一切预算支出，一律凭各级财政机关的拨款凭证，经国库统一办理。 二、我国国库管理组织机构的变迁 新中国成立以来，我国国库管理组织机构大致经历了以下三个阶段的发展变化。第一阶段：人民银行与财政部门均未设置单独的国库组织机构（年至年）。《中央金库条例》赋予人民银行国库管理职责，人民银行不仅承担了完整的办理国库业务和履行国库事中监督的责任，还承担着与财政部共同拟定有关国库管理制度的职责。第二阶段：人民银行设置单独的国库组织机构（年至年）。国务院年颁布了《中华人民国国家金库条例》及其实施细则“中国人民银行经理国库，组织管理国库工作是人民银行的一项重要职责”，同时“国库机构按照国家财政管理体制设立，原则上一级财政设立一级国库”。人民银行自上而下形成了比较完善的国库管理组织体系。第三阶段：人民银行与财政部门均设置单独的国库组织机构（年以来）。年月，各级财政国库管理机构和支付机构相继成立并随之健全，所谓“中央银行国库”与“财政国库”并存的国库组织管理格局基本形成。 三、年来人民银行经理国库取得的成就 （一）国库核算技术先进，实现历史性转变 人民银行经理国库年来，始终将准确、及时办理国库收支业务作为立库之本，健全了一系列的国库管理制度体系建成了具有国际领先水平的国库核算信息系统和国库业务处理系统（下面将专项汇报），国库会计核算从年恢复“有账有表”阶段，到年单独设账、分散核算阶段，再到年至今的集中核算阶段，特别是国库会计集中核算系统（）的建设和推广运行，实现了国库会计业务全程计算机自动处理，改变了传统模式下预算收入业务“批量处理、多环节报解、逐级上划”的做法，预算收入、退付、更正、支出等业务的原始信息一经采集，即按照事先设定的规则进行逐笔实时处理，并把最终的结果记入相关账户，减少了人工控制环节，使国库会计发展迈上了新的台阶。年以来，随着财税库银横向联网系统的全国上线运行，国库会计核算的水平和效率取得空前的进步，预算收支基本实现了网络化、电子化、无纸化核算，不仅确保了各级财政预算收支的准确、及时办理，而且为预算资金精细化、科学化管理打下基础。 （二）国库监督堵住了大量漏洞，成效显著 人民银行经理国库年来，始终将国库资金安全作为国库健康运行的生命线，依法履行对预算收支出入库环节的性、真实性、准确性、及时性的监督职责，全国各级国库每年通过柜面监督发现并纠正违法违规业务余万笔，金额多亿元，其中既有违规截留、占压上级预算收入的行为，也有无预算拨款、超预算拨款等行为，甚至还有盗库资金的违法违规行为和问题同时，各级国库每年还发现并纠正商业银行、信用社延压税款、占压挪用财政资金等违规业务，金额达数百亿元，有力的保障了国库资金的安全运行。打铁还需自身硬，人民银行在加强对外监督的同时，始终注重加强内部风险防控机制的建设，建立了国库风险目标管理责任制，国库风险月度排查制度，实行国库主任每半年一次的查库制度。同时，人民银行纪检部门、内审部门加强对国库风险防控的管理和审计，构筑了惩处、防治并举和堵、疏结合的国库风险防控机制，确保了经理国库资金的安全运行。 （三）国库信息化建设取得长足发展 人民银行经理国库年来，始终将国库信息化建设作为强库之基。年到年，各级国库主要以减轻劳动强度为目标，陆续开发了一些数据汇总或通讯软件、区域性财税库银横向联网系统，是国库信息化建设起步阶段。一定程度上减轻了国库人员的劳动量，方便了业务处理，加快了信息通讯，但存在着重复建设、安全级别低、业务模式不统一、信息共享性差等问题。年到年，人民银行总行国库局组织开发了《国家金库会计核算系统版》（）并在全国进行推广，标志着国库信息化建设进入全国统一阶段，建立了统一、规范的电算化平台。年，随着中国现代化大小额支付系统的成功运行，逐步升级到、、版，系统的运行基本统一了全国省、市、县的国库会计核算程序，建成了集国库收、支、退、更、国债、会计账务、资金汇划于一体的会计核算系统，系统进一步强化了岗位之间的相互关联、相互制约，加强了国库资金风险的防范。年到年，国库信息化建设飞速发展。以国库信息处理系统（、国库数据集中系统（）和国库信息管理系统（）（简称”3T”系统）为技术支撑的现代化国库管理体系初步形成，实现了国库业务从手工到自动，从分散到集中，资金运行从中转到直达的“三大转变”，实现了国库业务的电子化、网络化、统一化和规范化。 （四）推动了我国国库现金管理工作 为了有效提高了公共预算资金资源的效率，人民银行在十年前，便开始致力于国库现金管理的研究和实践，不仅取得理论上的突破，而且积累了丰富的实践经验。 一是探索总结出较为成熟和系统的国库现金管理理论。归纳起来：国库现金管理是现代国库管理的核心，是按照流动性、安全性、收益性相结合的原则，通过金融市场投融资有效调节国库现金余额使其保持在“一个合理水平”的管理活动根本目的是实现财政资金的保值增值、提高公共资源的收益性主要方式是国库现金流量的控制和国库现金流量的预测基本要求是适应金融市场并与债务管理政策和货币政策相协调基本策略有保守型、稳健型和积极型具体调节方式有盯准操作方式、滚动操作方式和降低或提高盯准目标并滚动操作（降低或提高依货币政策松紧情况而定）投资工具有商业银行定期存款、买回国债和国债逆回购，其中商业银行定期存款简便易行、收益稳定、风险小，是目前最普遍使用的投资工具融资工具有发行短期国债、国债回购、货币市场拆借和发行现金管理券（实质是一种比短期国债期限更短的国债），其中发行短期国债安全性高、风险低、期限短、流动性强、收益免税，能为财政政策与货币政策的有效衔接提供便利，是目前较普遍的基本融资工具。 二是积累了丰富的国库现金管理经验。中央国库现金管理年实践，积累了较丰富的经验，保规范探索建立了完善的国库现金管理制度体系，先后颁布了中央国库现金管理暂行办法、商业银行定期存款主协议、商业银行定期存款业务操作规程和商业银行定期存款招投标规则，确保国库现金管理的规范运行保畅通初步建立有效的协调和配合机制，确立了“三台原则”，即：财政部主要负责国库现金流预测并制定操作规划，并与人民银行协商后签发操作指令，人民银行主要负责监测货币市场情况，并按照财政部计划进行具体操作，明确了财政部与中央银行作为两大主体的责任，为促进中央国库现金管理工作的开展发挥了重要作用提效率开发完成了招投标系统和业务系统，建立健全了市场交易规则约束投融资行为，严格按照市场规则进行投融资，为中央国库现金管理招投标和相关业务的安全、准确、高效运行起到了重要的支撑保障。保安全建立了风险防范框架，以等额或超额记账式国债进行质押，关注参与银行存款量和存贷比的影响情况，监测每期中标利率的走势，分析风险收益及对货币政策的影响，监督检查商业银行的相关操作，逐渐形成了以制度规范、市场监测、现场检查、分析以及风险收益分析为主要内容的风险防范基本框架。 三是推动地方国库现金管理迈出步伐。人民银行在年开展中央国库现金管理的同时，就积极为开展地方国库现金管理做准备，要求地方各级国库自年开始进行国库现金流量预测分析，为地方国库现金管理积累经验委托人民银行郑州培训中心举办全国国库现金管理知识培训，为地方国库现金管理培养人才加强调查研究，及时掌握地方开展国库现金管理的动态。经过人民银行近十年的努力，地方国库现金管理终于破茧，年，财政部与人民银行共同印发了《地方国库现金管理试行办法》，、上海、广州、湖北、、四川六省已经开始试点，全国国库地方现金管理迈出的步伐。 （五）推动了国库集中收付制度。 推进国库集中收付制度是财政部与人民银行与完善现行国库管理体制的着力点。年，国务院办理厅印发了《国务院办公厅关于财政国库管理制度方案有关问题的通知》（以下简称《通知》）（国办函【】号），不久财政部会同人民银行印发了《财政国库管理制度试点方案》（以下简称《试点方案》）。十多年来，人民银行严格按照国务院《通知》要求和《试点方案》，积极推进有利于国库集中收付制度的国库信息化建设、内控制度建设和国库系统干部队伍建设，加强国库单一账户管理，取得了明显的成效。随着国家经济的发展以及国库集中收付的深入推进，国库收支规模及国库现金余额呈现高速增长之势，对办理国库收支的及时性、准确性的要求也越来越高，在国库资金运行风险日益集中的情况下，中央银行经理国库体制基本实现了“业务零差错、操作零违规、资金零风险”，以实际工作为推进国库集中收付制度作出了积极的贡献。 （六）年来渭南各级人行经理国库简要情况 目前，人民银行渭南市县两级行共有国库机构个，其中：中心支库个，县（市）级支库个，经理国家金库家，其中：渭南市级国库家，区级国库家，县级国库家。全辖共有国库人员人。市县两级国库严格按照《国家金库条例》及其实施细则的和要求经理国库，主要承担着具体办理预算收支核算业务；向上级国库和同级财政机关反映预算收支执行情况；协助财政、税务机关督促企业和其他有经济收入的单位及时向国家缴纳应缴款项；组织管理和检查指导下级国库工作，办理国家交办的与国库有关的工作。 与全国国库会计业务发展历程相同，渭南市县两级人行经理国库年来，国库会计业务也经历了有账有表、分散核算、集中核算三个阶段，全辖国库严格执行国库法律法规，服从上级国库领导，认真履行职责，国库会计集中核算系统（系统）、国库信息管理系统（系统）于年成功上线，实现税收直达入库，支出即时到账，风险多环节控制，信息共享管理，国库核算处理和国库收支管理迈上新台阶。年以来，全辖国库积极推行国库会计标准化管理，年均办理预算收、支、退、更等业务万笔，金额亿元，监督违规业务约笔，金额约亿元，国库核算规范化程度进一步提高，国库核算基本实现了低风险、零差错，经理国库年没有发生资金安全事故。 与全国国库信息化建设步调协同，渭南市县两级人行国库信息化建设也经理了三个阶段。年以来，渭南全辖国库加强与财税库银的协作，开始推行财税库银横向联网电子缴税系统（系统），截止目前，全辖财政、国税、地税、国库和银行均实现了系统全机构覆盖，业务种类从最初的实时扣税拓展到实时扣税、批量扣税、银行端查询缴税、自缴核销和机具刷卡缴税五种，预算收入、支出、退库、更正和免抵调库业务均可以通过横联网络化、无纸化处理，社保基金和工会经费也能够通过横联征缴，为纳税人提供了种类齐全、方便、快捷的横联缴税方法，极大地方便了税费的征缴管理。在拓展横联的同时，渭南全辖国库积极配合财政部门推行国库集中收付制度，认真做好商业银行代理国库集中支付业务资格的审批工作，年以来共审批商业银行代理代理国库集中支付资格约家，审批财政及预算单位零余额账户约户，办理集中支付业务万多笔，促进了渭南市国库集中收付制度的顺利进行。截止目前，渭南全辖国库系统稳定运行，国库核算水平、国库信息处理水平、国库账务管理水平均处于同行业领先，有效提高了预算收支效率。 年以来，渭南国库始终以构建现代化服务型国库为目标，服务社会、服务、服务财政，依法履职、规范管理、创新服务，实现了预算收支网络化、无纸化、科学化和精细化管理，有效支持了辖区经济发展。荣获诸多荣誉，先后获得总分行级女职工文范岗、陕西省优质服务示范岗等荣誉称号。连续四年在陕西省国库年度考核获类单位；先后有多项国库创新、项国库服务工作得到人民银行西安分行的肯定和表彰。 四、新《预算法》的主要特点及内容 年月日正式实施的新《预算法》，完善了预算体系，改进了预算控制方式，规范了债务管理，完善了转移支付，硬化了预算支出约束，对预算编制和调整、预算审查和批准、预算执行和监督等各环节的管理要求更加明晰，法律责任追究更加严格，可操作性明显增强，为加强预算管理、推行依财、建设廉洁提供了强有力的法律依据。 （一）从建设法制立意，立法旨实现里程碑的改变。预算管理是管理国家的一项最重要的公权，新《预算法》开明义将“强化预算的分配和监督，健全国家对预算的管理”变为“规范收支行为，强化预算约束”，立法旨直接剑指的预算管理，预算、决算的编制、审查、批准、监督、执行和调整等各个环节由“管”变为“管”，这与十八届三中全会提出的把制度的的要求相一致，与十八届四中全会提出的建设法制的相统一，充分体现了、国务院确定的财税体制的要求。 （二）从构建现代财政制度布局，立法结构科学全面。新《预算法》立足于构建现代财政制度，秉承公共财政管理的，按照现代社会国家治理的本质要求，力求使预算法不仅是对进行控制的基本工具，也是约束和引导政策运作的基本工具。在结构布局上，阐明了立法旨和立法的基本原则，确立了治理角色的与责任、进行了科学全面分类、界定了预算管理的程序、了预算报告与审计监督，立法结构较为科学全面。 三）从推进依财谋篇，法律准确明晰。新《预算法》全面总结了预算管理的实践和经验，着重法律功能和实效，法律更加准确、清晰，通篇体现了公开、公平、规范、效益的现代财政制度的精髓。 .遵从现代预算完整性的要求，确立了科学完善的预算体系。立足于亮清的“钱袋子”，的全部收支必须纳入预算，不得少列、隐瞒，在按行政级别确定预算的基础上，将预算细分为一般公共预算、基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本预算，明确了四种预算的功能定位、编制原则、相互关系及规范要求。 .抓住现代财政制度的基本特征，建立公开透明的预算管理制度。让财政资金在阳光下运作，要求对预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表要在时间向社会公确各级审计部门应当向社会公开预算执行和其他财政收支的审计工作报告明确、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机行、。 .把握现代预算管理的灵魂，改进预算控制方式硬化预算约束。新《预算法》牢牢把握现代预算管理的灵魂，改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制，硬化预算对收支的约束，预算收入编制与经济和社会发展的水平相适应，与财政政策相衔接，由“约束型”向“预期型”转变，的全部收入都应当上缴国家金库，各级不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。预算支出必须遵从国民经济和社会发展的方针政策、收支政策，由收支平衡状态、赤字规模向“支出预算”和“政策拓展”的要求转变，合理安排重点支出和重大项目支出，财政支出支出必须以经批准的预算为依据，不得隐瞒、少列未列入预算的不得支出，不得虚假列支，不得擅自改变预算支出的用途。 .坚守现代财政制度的，推进基本公共服务均等化。新《预算法》坚守实现社会公平的，立足推进公共服务均等化，以促进区域协调发展、均衡地区间的财力为目标，完善了转移支付制度，转移支付以下级统筹安排使用的一般性转移支付为主体，上级应提前下达转移支付预计数，地方应将上级下达的转移支付及时编入本级预算。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付，除国务院外，专项转移不得要求下级配套资金。 .紧盯现代财政管理的目标，构建财政资金防范机制。提高财政资金效益是现代财政制度的基本目标之一，新《预算法》首先完善了防火墙机制，保留了人民银行的国库经理权实行国库存款账户单一账户制度，明确国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对全部收入和支出实行国库集中收付管理明确对于法律有明确或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的设立财政专户，其它违规设立的财政专户必须在两年内彻底清理。其次，抓住预算管理风险防范关键，有限“开闸”举债，健全了债务管理制度，从举债条件、举债主体、举债规模、举债方式、债务用途、债务风险防范措施、偿债计划、偿债资金来源、债务监督等方面做了详细，“关后门、开前门、筑围墙”，把融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方举债融资机制。 五、《国家金库条例》的主要内容 现行的《中华人民国国家金库条例》（以下简称《国家金库条例》是年月日由国务院发布，共分六章二十，至今已经整三十年。 《国家金库条例》，人民银行具体经理国库，组织管理国库工作是人民银行的一项重要职责明确国库在执行任务中，必须认真贯彻国家的方针、政策和财经制度，发挥国库的促进和监督作用明确各级库款的支配权属于同级财政机关。 《国家金库条例》，国库机构按照国家财政管理体制设立，原则上一级财政设立一级国库。中央设立总库，省、自治区、直辖市设立分库省辖市、自治州设立中心支库县和相当于县的市、区设立支库，支库以下经收处的业务，由专业银行的基层机构代理。 《国家金库条例》，国库有六项基本职责，具体为：办理国家预算收入的收纳、划分和留解办理国家预算支出的拨付向上级国库和同级财政机关反映预算收支执行情况协助财政、税务机关督促企业和其它有经济收入的单位及时向国家缴纳应缴款项，对于屡催不缴的，应依照税法协助扣收入库组织管理和检查指导下级国库的工作办理国家交办的同国库有关的其它工作。 《国家金库条例》，国库有六项主要权限，具体为：督促检查各经收处和收入机关所收之款是否按全部缴入国库，发现违法不缴的，应及时查究处理对擅自变更各级财政之间收入划分范围、分解比例，以及随意调整库款账户之间存款余额的，国库有权执行对不符合国家要求办理退库的，国库有权办理监督财政存款的开户和财政库款的支拨任何单位和个人强令国库办理违反国家的事项，国库有权执行，并及时向上级报告对不符合的凭证，国库有权受理。 另外，《国家金库条例》对库款的收纳与退付、库款的支拨等国库收支账务处理进行了规范，要求国库收支统一由国库办理，并应按照全部纳入国库，任何单位不得截留、坐支或自行保管。 |